WEEX 唯客博客， 作者：Melrose 修訂：Gwen 通訊作者：Chen Li, Youbi投研團隊 TL;DR FIT21法案首次為加密行業建立了完整清晰的加密法案，目前於5月22日在眾議院通過，若法案正式簽署成法，將對整個加密行業產生深遠的影響。 美國在很長的一段時間內採用聯合監管模式，各聯邦監管機構對待加密行業都有自己的監管模式從而造成「各自為政」的局面，由於沒有完善的法律路徑，各個聯邦機構在管轄權的主張上無法做到協調一致，所以美國的加密行業監管一直處於在混亂和難以調控的環境中。 FIT21法案則在各個核心的監管問題上做出規範，法案首先明確SEC和CFTC會作為加密行業的主要監管機構，並且首次明確了對於加密貨幣關於證券和商品分類，這解決了加密行業長期以來的核心監管衝突問題。 法案詳細規定了加密從業主體在SEC和CFTC註冊標準，為從業者提供更加明確的監管指導。同時，法案還提供了健全的消費者保護措施，例如對代幣發行方實施12個月的代幣鎖定以防止短期投機者危害行業健康。 在法案中，國會對待加密行業的態度十分樂觀，並積極鼓勵美國企業以創新的方式結合區塊鏈技術，同時敦促SEC和CFTC對DeFi進行研究以幫助後續的監管。 如果FIT21可以正式成為法律，行業從業者將會有更明確的法務指導以防止錯誤的實踐，並且消費者在該監管框架下也會獲得更好的保護，未來整個市場非常有可能在消費端和創新端都迎來高速增長，幫助整個行業加速脫離長達十幾年的監管Wild West，使加密貨幣真正的進入主流視野。 FIT21法案的通過主要是共和黨積極推動、兩黨持續支持的結果。最初法案由共和黨主導的委員會發起的該法案，並且在眾議院幾乎所有共和黨議員都投了贊同票，一些溫和的民主黨議員也同意了該法案。在這個過程中，加密行業的領袖企業也一同呼籲立法者通過FIT21，可見該法案的重要性。 大選在即，加密行業持續擴大的影響力使加密全體成為黨派間博弈的重要票倉，對加密行業態度樂觀的候選人將會獲得更多選民青睞，這對FIT21的通過也有十分積極的影響。 FIT21目前還未簽署成法，下一步會移交到參議院進行投票，最後整合文本交由總統簽署。Patrick McHenry前幾周在CoinDesk Consensus大會上表示法案預計會在明年內正式簽署成法。 美國當地時間5月22日，由共和黨主導的FIT21法案在美國國會眾議院以279票贊同、136 票反對的結果獲得通過，該法案的通過是加密行業一個極其重要的時刻，象徵著加密行業在美國國會取得了重要的立法成就，其影響力已然觸及美國最高權力中心，作為加密行業第一個建立了完整監管體系的法案，FIT21也是助推加密行業走出西部世界的第一步勝利。 1 美國加密行業監管現狀 加密行業發展至今已衍生出諸多業務，如中心化交易所、挖礦、質押服務以及其他多種由智能合約所支撐的加密業務，目前美國針對加密貨幣採用的是聯合監管的模式，不同的聯邦機構可以對在其管轄範圍內的業務進行監管，重要的聯邦機構如SEC(美國證券交易委員會)、CFTC(美國商品期貨交易委員會)、FinCEN(美國金融犯罪執法局)和OFAC(外國資產控制辦公室)都有參與對加密行業違法行為的監管和打擊，這些不同的聯邦機構對行業都產生了不同程度的影響。 1.1 監管機構「各自為政」 圖一：當前加密行業監管圖譜 由於加密行業沒有系統化的監管框架並且採取是聯合監管的模式，所以非常容易導致各個執法機構各自主張、「百家爭鳴」的監管格局。 SEC在加密行業的監管中扮演了極為重要的角色，其主要職責為就不同加密資產主體是否為證券進行定義，主要以豪威測試來判斷是否歸屬其監管框架之下，並且為了更好的幫助從業主體判斷其發行的數字資產是否屬於「投資合同」而應被納入「證券」，SEC於2019年發布過名為「虛擬資產是否屬於投資合同的分析框架」的指導文件，雖然該文件不具有正式法律效益，但是為從業人員提供了指導性建議。 CFTC對於數字資產的態度在官網中有明確表示，稱虛擬資產，包括所有虛擬貨幣都屬於商品，所以CFTC有權力監管數字資產期貨市場上的操縱和欺詐行為，後續在2022年通過修訂的《數字商品消費者保護法》賦予 CFTC 對「數字商品」交易和平台的專屬管轄權，授權其註冊和監管現貨交易所，這意味著現貨交易所與其他商品交易所遵循相同的規則。 FinCEN金融犯罪執法局主要從事反洗錢，打擊恐怖主義金融以及KYC等方面等工作，FinCEN的主要權利由銀行保密法授予(Bank Secrecy Act, BSA)，該法案明確規定了如果加密業務涉及到了虛擬貨幣的生產轉移和交易則要受到BSA的管制。2013年，FinCEN發布了對於虛擬貨幣的管理框架，並且確定加密資產交易服務提供商為貨幣服務企業(Money Service Business, MSB)，這變向的認定虛擬資產為貨幣，加密貨幣的交易平台必須要獲得FinCEN的許可，實施反洗錢機制。 OFAC外國資產控制辦公室主要負責監督美國所有的金融交易，並且制裁任何構成威脅的個人，組織或國家。隨著數字資產的興起，由於其技術特性，為一些交易參與者提供了新型的逃避檢測手段，加大了OFAC的執法難度。不同於SEC和CFTC，OFAC的主要執法範圍主要集中在為受制裁地區用戶處理交易和為美國境外非法活動提供洗錢協助。 由此可見，每一個執法機構對於加密行業都有自己的監管模式和態度，對於加密行業的監管過於零散不成體系，難免會造成一些監管衝突使得加密從業者無法遵循合法的實踐，並且很容易面臨不合理的訴訟而影響行業發展。 各監管機構的歷史執法行為可參見附錄。 1.2 SEC「恐嚇」式執法 SEC除了美國國會賦予的管轄權之外，可以以「Regulation by Enforcement」的方式來界定加密貨幣是否屬於「證券」，由於美國法院判例可作為管轄權的重要依據，SEC會通過行政執法以違反美國證券法為由對創始人、高管等提起民事訴訟或行政處罰，基於法院的判決來確定其對該加密資產的管轄權，例如2020年12月，SEC對Ripple提起民事訴訟，稱Ripple未向SEC登記XRP的發行以及銷售從而違反了證券法有關證券銷售的相關規定。同時SEC的訴訟不止針對加密貨幣的定性問題，也會對於一些加密企業的業務問題進行處理，例如2023年6月SEC對Coinbase提起訴訟，指控其在未經註冊的情況下非法經營加密資產證券業務，並且最終法院基本支持的SEC的指控，由此可以看出SEC通過行政途徑不斷的擴大其監管範圍，並且由於加密行業監管框架的模糊，SEC此類的訴訟非常容易造成「恐嚇」式執法，而從業人員難以依據可靠的法案進行自我保護，對於加密企業的發展及創新都造成的較為嚴重的影響。 1.3 監管衝突 當前碎片化的監管局勢難以避免監管機構間由於管轄權不清晰而導致的執法衝突，其中衝突最為激烈則屬SEC和CTFC，因為這兩個監管機構所針對是加密行業最為核心的資產分類問題，SEC傾向認為大部分的數字資產都可以被認定為證券，因為這些資產可以很容易的通過豪威測試，而CFTC則視大多數加密貨幣為商品，這會使得SEC和CFTC在對一些代幣進行監管時產生管轄權重合問題，並且在沒有統一監管框架的情況下難以明確監管權力的劃分。除此之外，兩者對於加密企業的監管也產生了重疊問題，例如在2023幣安被起訴的事件中，SEC和CFTC都對幣安發起了訴訟，而兩者對幣安的指控內容有大量相似之處，重疊的執法有可能會導致不必要的罰款，那麼在監管不清晰的情況下，監管重疊也會給行業帶來極大的影響。 所以在很長一段時間裡，美國的加密行業一直處在混亂和難以調控的監管環境當中，由於沒有完善的法律路徑，各個聯邦機構在管轄權的主張上無法做到協調一致，其所導致的監管衝突對行業發展產生了極不穩定的影響，同時在監管框架缺失的情況下，加密企業在面對部分執法機構不合理的指控難以進行維護其權益，一定程度上阻礙加密行業在美國靈活創新和發展，而FIT21法案則是改變目前監管混沌格局的一個開始。 2 詳解FIT21法案 FIT21全稱為21世紀金融創新與技術法案(Financial Inovation and Technology for 21st Century)，即H.R. 4763，法案中重新明確了SEC和CFTC對於加密資產不同的管轄範圍，給加密行業建立了一個更加清晰全面的法律監管框架，同時還包含了加密市場消費者保護措施以及針對解決虛擬資產獨特結構問題的一系列條例，該法案的清晰度和全面性使其成為加密行業迄今為止最重要的法案。 FIT21最早於2023年7月20日由眾議院農業委員會主席Glenn Thompson、眾議院金融服務委員會主席Patrick McHenry、政黨紀律委員 Tom Emmer以及其他三位眾議院議員共同發起，該法案在委員會審議階段，以兩黨全票贊同的方式通過眾議院農業委員會的審核，同時眾議院金融服務委員會也通過了FIT21法案，獲得了委員會上所有共和黨人以及六位民主黨議員的支持，由此看出FIT21法案的推出不但是兩個眾議院委員會聯合努力的結果，同時也是共和黨和民主黨共同的支持，並且值得一提的是，CFTC和SEC是分別由農業委員會和金融服務委員進行監管的，那麼基於CFTC和SEC對加密行業的影響程度，這兩個委員會理所應當的成為推動FIT21法案的重要參與方。 圖二：FIT21發起者 2.1 法案內容 FIT21法案長達253頁，法案分別從數字資產定義和註冊、SEC和CFTC權力劃分以及加密行業創新指導等6個方面制定了初步的監管條例，下面將對每一個部分的核心內容總結與解析。 PART 1: 資產定義以及監管機構職責劃分 在法案的第一部分，FIT21參考了三個不同的證券和商品交易法案，對於加密資產相關術語進行定義如「區塊鏈協議」，「去中心化治理系統」以及「去中心化交易系統」等，那麼其中最重要的內容則是對於「數字資產」的定義，法案中將「數字資產」定義為「數字化的同質價值承載主體，並且該價值主體可以在不依賴任何中介的情況下持有或者進行轉移，所有交易會被記錄在由加密系統保護的分散式賬簿上」，除此之外，另一個值得一提的定義為「數字商品」，原定義略有複雜但可以簡潔的理解為「任何通過合法發行渠道獲得以及在交易所購買獲得並持有的數字資產」，該定義並未從本質增改「數字資產」的定義，所以數字資產默認被視為商品，但是FIT21還明確了CFTC和SEC作為加密資產主要的監管主體，需要共同深入探討並進一步明確加密資產相關的所有術語，所以定義後續會進一步完善。 在這一部分更為重要的是針對數字貨幣的分類問題做了明確。法案規定如果一個運行數字資產的區塊鏈是功能性的(functional system)並且是去中心化的(decentralized system)，那麼該數字資產就會被認定為是商品由CFTC進行監管，如果該數字資產不滿足去中心化的定義，則會被視為證券由SEC進行監管，該法案將去中心化系統定義為沒有個體擁有控制區塊鏈的單方面權力，並且沒有發行人擁有 20% 或以上的數字資產控制權或數字資產的投票權。這一分類標準的明確對於加密資產是具有重要意義的，該標準劃清了SEC和CFTC的監管範疇，可以極大地避免監管的混亂和衝突。 圖三：資產定義與監管 PART 2: 投資合同資產的明確性 由於加密資產的結構與性質的不同，FIT21對聯邦證券相關法案做了修訂，主要針對「投資合同資產」(investment contract asset)的定義與條例，旨在為市場中的一部分資產提供足夠的明確性和清晰度。 法案主要對1933年證券法(Securities Act of 1933)進行了兩項修訂，第一項修訂是將在「證券」的定義中明確排除了「投資合同資產」，使得「投資合同資產」成為一種獨立的定義，給予了加密資產一個中間定義，如果一個資產被認定投資合同將不會被默認為傳統意義上的證券。後續第二項修訂則是對「投資合同資產」進行定義補充： 資產必須是可以在沒有中介的情況下，通過加密系統保護的公開分散式賬本上記錄的可轉移的數字價值主體。 資產必須被出售或以其他方式轉讓，或者意圖被出售或以其他方式轉讓，作為投資合同的一部分。 資產根據1933年證券法不被視為證券 在此前SEC發布的指導文件中，如果一項資產如果通過豪威測試而被認定為「投資合同」進而會被歸類為證券，那麼也將會被視為證券由SEC監管。但由於加密資產獨特的結構性質，數字資產可能被認為商品並也可以出作為投資合同的一部分進行發售，其作為投資合同與證券並非映射關係，傳統的資產類別並不完全適用於加密監管。由此，FIT21法案明確在「證券」定義中排除「投資合同資產」，為加密貨幣提供更大的監管靈活性，不再通過單一的「豪威測試」標準判定改資產是否從屬證券，有助於資產加密資產的定性規範，並提高分類容錯度以契合加密貨幣獨特結構，以防加密資產被直接的認定為證券而造成不合理監管。 其次，證券中對於「投資合同資產」的剝離也解決了當前對於同一數字資產出現監管分裂的問題。例如，在上文中提到的Ripple案件，法院認定XRP私募輪針對機構專業投資者的融資符合豪威測試的三項標準，構成「證券」發售，而XRP其他途徑的發售均不構成「證券」發售，如此一來不同渠道發售的XRP出現了多方監管、監管模糊的狀況。若通過FIT21法案，未來將進一步明晰不同條件下「投資合同資產」所對應的監管機構，明確機構監管職責，提高各司監管效率，降低同一數字資產在不同發行或發售階段出現監管職責混淆的問題，為市場參與者帶來更大的監管的靈活性。 圖四：豪威測試判定邏輯 PART 3: 數字資產發行註冊豁免及鎖倉要求 對於數字資產的發售問題，FIT21法案也從發售豁免標準，發售信息披露要求以及資產認證等方面進行了說明。在豁免標準中，法案主要規定了如果數字資產發售的總價值不超過 $75,000,000，以及任何購買者在發售階段不得擁有該資產發售量的10%，那麼此次數字資產發行的交易會被豁免註冊。後續法案還為數字資產的發售制定的一系列基礎要求並加強了信息披露的規定，例如發行方需要提供源代碼，代幣交易歷史以及代幣經濟等等，目前行業資產發行的整體情況較為符合信息披露的要求，並且該信息披露要求會進一步保護消費者的權益。 除此之外更重要的是法案還對發行方持有代幣的鎖定期提出了要求。法案規定任何代幣發行方的相關主體都需要將代幣鎖定12月後才能進行出售，這一硬性規定可以抑制一些從業者短期的投機行為，防止市場過熱以及保護消費者，同時促進區塊鏈產品的長期創新，幫助行業留存創新主義者以及長期主義者。 PART 4 and PART 5: SEC和CFTC對於加密企業的監管範圍 法案中第四和第五部分主要規定了SEC與CFTC對數字資產的監管許可權以及相關從業主體的註冊要求。法案中明確規定了加密貨幣的交易平台，券商(broker)以及做市商(dealer)都會受到執法機構的監管，如果從業主體的業務中涉及到證券類或是商品類的加密資產則需要分別向SEC以及CFTC提交註冊申請，法案允許同一個從業主體同時在SEC和CFTC進行註冊。除此之外，SEC和CFTC監管的重點略有不同。法案明確規定了加密資產交易平台需要向SEC提供在系統中相關的交易信息和記錄並且需要審查交易系統的安全性和完整性，而CFTC則側重於對於客戶資金保管的審查，同時，CFTC還會對於Commodity Pool Operator(商品基金經理)以及對Commodity Traing Advisor(商品交易顧問)情況進行監管。 目前條例中表明DeFi活動不受該法案的約束，後續會由SEC以及CFTC共同研究並制定詳細的監管細則。 PART 6: 國會態度及技術創新監督 在該法案的最後一部分，將國會對加密技術的看法和意見首先做了總結。國會首先肯定了加密的行業的企業家與創新者正在構建和部署下一代的互聯網，並認為數字資產生態有潛力增強社會活動管理、資源分配以及決策制定的效率，同時強調了美國應該嘗試發掘加密行業的潛力以及其帶來的潛在機會，美國企業應該嘗試以創新的方式結合區塊鏈技術以探索新型的用戶參與結構。國會在肯定加密資產會帶來創新的同時，也表明了需要和加密行業從業人員合作，建立對區塊鏈技術風險以及投資者保護的基本框架。整體來看，國會對待數字資產以及加密行業的態度整體較為樂觀，在支持行業發展的同時也希望有系統性的框架進行監管來最大化區塊鏈技術可以帶來的獨特創新。 為了進一步應對區塊鏈技術的發展以及數字資產帶來的影響，法案提議拓展SEC的創新和金融科技戰略中心(FinHub)和CFTC實驗室(LabCFTC)針對加密行業的研究職責，就金融技術幫助委員會制定政策和建立監督系統。除此之外，法案還提出建立一個CFTC和SEC聯合的數字資產諮詢委員會，此委員會將專門針對數字資產的相關問題進行研究，該委員會主要加強CFTC與SEC之間的合作以更好地對數字資產進行監管，並且委員會還會任命至少20位從業人員來進行協助，加強和行業的緊密聯繫。 這一部分法案還提出針對DeFi和NFT的研究，法案要求SEC和CFTC應共同開展對於DeFi協議的用途、規模以及其優缺點和對金融市場穩定性的潛在風險或改進等問題進行深入研究，而針對NFT的研究則是由美國總審計長進行負責，主要探索NFT的實際用途以及和傳統市場的整合方式。 2.2 行業意義 FIT21法案在眾議院通過是加密行業一個極其重要的時刻，標誌著加密行業在美國國會取得了重大勝利以及法案成就，其日益增加的影響力已然觸及美國最高權力中心。 在上文中我們提到美國加密行業監管體系的分裂，不同執法機構各自主張針對加密資產建立法案或提出指導性文件，碎片化的監管不但導致管轄範圍的衝突、不健康的執法力度，源源不斷的執法訴訟對於行業的可持續性和創新性都是極大的挑戰，同時從業者還無法依靠適用的法律框架作提前規範或進行反抗，可以說加密行業苦監管久矣！而FIT21法案的推動正在改變這一切！ 首先，FIT21是加密行業有史以來第一個為行業提供了完整監管框架的法案，法案所明確的條例都是加密行業所面臨的核心問題，比如法案也首次清晰表明了SEC和CFTC作為加密行業首要的監管機構，並且首次對加密貨幣是否為證券或是商品的分類問題做了規定，那麼對於不同代幣的定性劃分將不會再由SEC和CTFC各執一詞。 同時，法案還提供了健全的消費者保護措施，以及明確加密企業的註冊規定、發行方的代幣鎖定和加強信息披露也對消費者作進一步的保護，促進整個市場的健康程度，防止不良從業者持續通過監管空白髮布危害消費者權益的產品和代幣。 除此之外，法案中國會對待加密貨幣的態度也十分樂觀，鼓勵創新的同時還促使SEC和CFTC共同研究DeFi以進一步更好的監管，這對於行業的持續創新以及更細緻的法案都具有重要意義。 如果FIT21可以正式成為法律，行業從業者將會有更明確的法務指導以防止錯誤的實踐，對於加密企業的發展和創新有積極作用，並且消費者在該監管框架下也會獲得更好的保護再加上加密貨幣持續擴大的影響力，未來整個市場非常有可能在消費端和創新端都迎來高速增長，使加密貨幣真正的進入主流視野。 大樹參天，根深始基。FIT21則恰恰是這第一步，可為後續更全面的立法作為基石，持續為加密行業的創新…
